8小时
，没出城
。

1公里，开了一个半小时。

凌晨堵在高速上 ，停车熄火睡觉 。

收费站成了“停车场
”
。

……

刚刚结束的2025年春运
，据监测数据，2月3日 ，全国高速公路高峰时段拥堵里程高达12902.9公里。还有媒体报道称
，某一线城市春节期间严重拥堵持续3小时以上 。

车的喇叭声，人的路怒声 ，莫名的焦躁感
，有关高速公路堵车的事件，是人们的谈资 ，也是历年两会代表委员关注点之一
。

今年3月
，两会开幕。

全国人大代表张强提出“高速公路年度免费额度”，为每辆车设置固定里程的年度免费额度 ，例如每年可享受5000公里的免费通行（具体数值可根据实际情况动态调整），并延长免费通行的时间窗口
，将节假日最后一天24时的免费截止时间延后至次日6时 。

考虑到部分车主由于家庭或工作原因无法在节假日出行，张强建议 ，给每辆符合条件的小型载客车辆
，每年享受固定免费额度（如10天），车主可自主选择在全年任意时间使用 ，包括非节假日
。

消息一出
，引发热议，一众纠结在能否落地的种种问题上。

如技术层面 。中国车辆基数庞大 ，ETC覆盖率究竟几何
，车载芯片与AI图像识别联动何以完善
。

如公平层面。因自驾频率高低不同，可能出现某群体实际享受的隐性补贴远超其他 ，这种缺乏差异化制度设计
，是不是加剧了福利倒挂 。

更深入地讨论进入到了作弊层面，如何防止一辆车套用多台设备共享额度。进而有人提出出售额度 ，把福利直接兑现
。可以想象，激起多大的浪。

全国人大代表张强的两会提案
，登上热搜/图源：微博截图

我们不妨回到这个话题的节点——2012年，节假日高速公路免费 。

自这一政策实施以来 ，每年春节、国庆等四大法定节假日高速公路免费累计天数达24天
。这24天成了公众出行成本的一个减压阀
，也是公众出行的助推力，一路路演出潮汐式拥堵。

而今“年度免费额度 ”建议的本质 ，是一场重新定义公共资源分配规则的改革
，是一个有关稀缺资源如何分配的经典经济议题 。

我们一旦要讨论，总是绕不开一个英国人 ，他叫亚瑟·塞西尔·庇古
。

庇古是最早讨论拥堵问题的经济学家。一百多年前
，他假设，从甲到乙有A 、B两条路可以走 。A宽敞 ，速度快
。B崎岖
，行驶慢。置身现实，大多数司机必然会选择A ，但结果就必然导致了拥堵 。

这就是，个体只考虑自己节省时间
，想办法降低了私人成本，但最终需求远超供给 ，导致别人的时间飙升
，社会的整体成本上升
。

也就是说，私人净边际产品与社会净边际产品产生了背离。庇古指出 ，这个时候政府就应该管制
，通过税收的办法，减少高速公路的拥堵 。

这就是后来被称为“福利经济学之父
”的庇古 ，提出的“庇古税”。该理论也广泛地适用于那些具有“负外部性 ”的领域
，如企业发展时造成的环境污染等等
。

几年后，另一个大名鼎鼎的经济学家就庇古理论 ，进行了质疑
，或者说是补充。这个人就是教出了好几个诺贝尔奖经济学奖获得者的弗兰克·奈特 。

随意地让人们上路，公路的价值就会受到贬损 ，奈特认同这一观点
。但奈特认为，庇古忽略了竞争条件下最基本的特征——生产要素的私人所有权
，对于生产来说具有切实的意义。如果有排他性的产权，堵车的问题就能够解决 。

简单点说 ，如果道路有个主人
，那么这个主人就会善用这条公路
。他能知道，让多少人上路 ，才能发挥公路最大的经济价值——无外乎
，谁出钱多，谁使用。

理论很完美 ，但即使是全球关于道路问题的讨论
，后来延伸到了科斯的“产权界定
”理论，解决拥堵问题的核心思路仍是在价格机制上面 。全球各国遵循“谁使用谁支付”原则 ，中国亦不例外
。

翻阅中国高速公路上市企业的年度财报
，整体而言，是入不敷出的。2024年 ，除了沪宁高速（日均收入超1000万元）
、广深高速（日均收入近800万元）两条公路，可谓算得上一点小惊喜外
，收支缺口在2023年仍为6000亿元以上 。

这是因为过去修路的成本高，哪怕现在赚了钱 ，约80%的支出也用于还本付息了
。以2021年度为例。全国收费公路统计公报显示
，全国收费公路支出总额12909.3亿元 。其中，偿还债务本金7164.8亿元 ，偿还债务利息3426.8亿元
，养护支出739.1亿元，占比分别为55.5%、26.5% ，合起来占总支出比例的82%。

2012年～2021年全国收费公路收入与支出图表/图源：交通运输部官网

从这个角度而言
，高速公路是名副其实的国家花钱提供的“私用品 ”（private goods），而不属于普遍认为的“公共品
”（public goods）
。

在经济学中 ，公共品有严格定义
，它是一种既非排他性又非竞争性的商品，由一个人使用既不会妨碍其他人使用 ，也不会降低其他人的可使用性。高速公路具有非排他性，即难以禁止他人使用；但存在竞争性
，也就是车流量饱和时，新增车辆会降低他人的通行效率 。

因此 ，高速免费就有可能导致“公地的悲剧”
。所以
，当年免费政策出台的时候，还未执行就引发争论。

值得注意的是 ，每当提及免费
，就有人拿德国高速公路的例子说事 。

去过德国的人就能发现，这个国家的高速公路上看不到收费站
。但事实上 ，德国公路收费的方式
，并不是靠收过路费，而是让使用者支付其他的税 ，以间接支持高速公路建设和维护。这也解释了为什么德国的油价
，超过6成，是矿物税 、累加的增值税
、环境税等税款 。

也有人会问 ，不免费，穷人怎么办？

但问题是
，如果免费了，谁最应该使用这条道路？如果免过路费是帮穷人减少支出的方法 ，那么以此类推
，就应当免学费、免房费……但若真的要帮助穷人，不是帮助他们处处省钱 ，而是帮助他们致富
。按照经济学家薛兆丰的观点
，穷人拿到钱，自然知道用在哪里对他最好。

回过头来看 ，在2012年推出节假日高速公路免费
，核心是想以此解决通行效率的问题 。当时调研发现，每逢节假日 ，高速公路收费站就成了一个拥堵的痛点
，而不是为了给点免费福利 、让利于民
。

今天，新的建议再次将拥堵问题推上台面 ，它提醒着，我们需要就其效率提升与价格信号
，进行再校准。

造成节假日高速公路拥堵缓行的原因是多方面的，解决之法需要科学计算 。短期看 ，或可以通过在部分地区试点
，蹚出一条路。长期而言，唯有将高速问题纳入系统性改革 ，才能避免政策沦为零和游戏
。  

在公共服务领域
，没有绝对的免费，只有更合理的成本共担。新的呼吁 ，表面上看是打破了“非节假日出行者无法受益 ”的旧规则
，但真的能通过调整免费通行的政策，在根本上解决节假日的拥堵吗？

“免费不免费 ，我的假期就那么几天 。
”不过是那些埋头苦干的打工人一声感叹
。